行政处罚法研究十七：签了《送达地址确认书》，到底应如何送达？
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新《行政处罚法》第六十一条，在旧法的基础上——“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”——新增了第二款：“当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人”，即电子送达方式，这对于解决送达难、提高行政效率具有重大意义，但前提是当事人同意，且签订了《送达地址确认书》。这一条款对传统的送达方式有什么改变？《送达地址确认书》具有什么效力？当事人签了《送达地址确认书》，行政机关应如何送达？本文结合具体案例进行探讨。
案情简介：市场监管部门作出行政处罚决定后，到当事人《送达地址确认书》上确认的地址送达时，没有人，打电话也打不通，能否依据《市场监督管理行政处罚程序规定》（以下简称新2号令）第八十三条第二款“因受送达人提供的送达地址不准确、送达地址变更未书面告知市场监督管理部门，导致执法文书未能被受送达人实际接收的，直接送达的，执法文书留在该地址之日为送达之日；邮寄送达的，执法文书被退回之日为送达之日”之规定，将处罚决定书留在该地址，并拍照录像，视为送达？
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这种送达不妥，理由有三
第一，该地址没人，并不符合新2号令第八十三条第二款。该款只包括两种情形：一是“提供的地址不准确”，如没有具体门牌号，找不到当事人的具体地点；二是“地址变更未书面告知”，也是找不到当事人。而本案中的地址，是当事人的地址，只是没有人而已，可能当事人外出了，也可能当事人还有其他办公地址，具体无法判断，所以，不属于“提供的地址不准确”和“地址变更未书面告知”的情形。
第二，将处罚决定书留在该地址，不属于“留置送达”。新2号令第八十二条第二项规定：“（二）受送达人或者其同住成年家属拒绝签收的，市场监督管理部门可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上载明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者以其他方式确认，将执法文书留在受送达人的住所；也可以将执法文书留在受送达人的住所，并采取拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”，可见，留置送达的前提是“受送达人或者其同住成年家属拒绝签收的”，本案中该地址现场没有人，就谈不上“拒绝签收”，所以不适用“留置送达”。
第三，将处罚决定书留在该地址，也不符合“公告送达”。如果把处罚决定书张贴在该地址，算不算“公告送达”？新2号令第八十二条第五项规定：“（五）受送达人下落不明或者采取上述方式无法送达的，可以在市场监督管理部门公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸或者市场监督管理部门门户网站等刊登公告。自公告发布之日起经过六十日，即视为送达。公告送达，应当在案件材料中载明原因和经过。在市场监督管理部门公告栏和受送达人住所地张贴公告的，应当采取拍照、录像等方式记录张贴过程。”可见，公告送达的前提是“当事人下落不明”或穷尽其他送达手段仍然无法送达的，本案中仅仅尝试了直接送达，市场监管部门也不能根据当事人一时电话打不通，就推理出电子送达、邮寄送达和委托送达等其他方式也无法送达的结论
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《送达地址确认书》两大作用
第一，它是适用电子送达的前提。这一点从新《行政处罚法》第六十二条第二款“当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人”和新2号令第八十二条第三项“（三）经受送达人同意并签订送达地址确认书，可以采用手机短信、传真、电子邮件、即时通讯账号等能够确认其收悉的电子方式送达执法文书，市场监督管理部门应当通过拍照、截屏、录音、录像等方式予以记录，手机短信、传真、电子邮件、即时通讯信息等到达受送达人特定系统的日期为送达日期”的规定可以看出。
市场监管总局发布的《送达地址确认书》文书模板中，当事人只有在“是否接受电子送达”的“是”前打“√”，且在“手机号码”“传真号码”“电子邮件地址”“即时通讯账号”前打“√”，并写明具体账号，才能适用电子送达。
第二，确定了唯一一个有效的送达地址。由当事人自己决定，从当事人可能存在的多个地址中确定唯一一个有效的送达地址，既避免浪费行政资源，也有利于当事人。送达地址一旦确定，行政机关和当事人双方都要受其约束，类似于双方签订了一个协议：行政机关只能按照当事人确认的地址依法进行送达，往其他地址送达不产生法律效力；当事人如果提供的地址不准确或变更后未书面告知，就要承担“视为送达”的不利后果。
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签订了《送达地址确认书》
到底应如何送达？
新2号令第八十三条第一款规定：“市场监督管理部门可以要求受送达人签署送达地址确认书，送达至受送达人确认的地址，即视为送达。受送达人送达地址发生变更的，应当及时书面告知市场监督管理部门；未及时告知的，市场监督管理部门按原地址送达，视为依法送达。”
红字的“送达”如何理解？它们应该指的是新2号令第八十二条规定的那五种送达方式：直接送达、留置送达、电子送达、邮寄送达或委托送达、公告送达。因为，当事人签署了《送达地址确认书》，只是确定了唯一一个有效的送达地址，和明确了当事人是否同意电子送达，并没有改变上述五种送达方式，行政机关仍然要根据优先级，从中选择合适的方式进行送达。
这五种送达方式的优先级分别为：直接送达>留置送达>邮寄送达或委托送达>公告送达，电子送达只优先于公告送达，和其他三种送达方式无法比较。其中，留置送达是直接送达的一种特殊方式，即当事人拒绝签收的，可适用留置送达。
所以，再回到本案，直接送达到当事人确认的地址，因无人无法签收，不适用留置送达，但是可以采取以下两种方式：
一是可以邮寄送达，如果无人签收，则执法文书被退回之日即为送达之日。吉林省高级人民法院（2019）吉民申2699号再审民事裁定书中说：“原审法院按照王强民事上诉状预留的电话和地址于2019年2月13日用邮政EMS向其邮寄送达开庭传票，该邮件以‘无人、不接’的理由被退回妥投，应视为原审法院已经向王强依法送达开庭传票”。
二是如果当事人在《送达地址确认书》中同意电子送达，可以根据当事人提供的电子系统账号进行电子送达。需要注意的是，如何判断电子送达的日期？新2号令第八十二条第三项规定：“手机短信、传真、电子邮件、即时通讯信息等到达受送达人特定系统的日期为送达日期”。执法机关如何知道电子信息何时到达对方的系统？《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（法释〔2008〕13号）第一百三十五条第二款规定：“民事诉讼法第八十七条第二款规定的到达受送达人特定系统的日期，为人民法院对应系统显示发送成功的日期，但受送达人证明到达其特定系统的日期与人民法院对应系统显示发送成功的日期不一致的，以受送达人证明到达其特定系统的日期为准。”
以上两种方式择一即可，也无优先级之分。另外，我们会发现：如果当事人签署了《送达地址确认书》，就排除了适用公告送达的可能性，新2号令规定，公告需要60日，这大幅提高了行政处罚的送达效率。
